ЛИЦЕНЗИЯ, ГОРНЫЙ ОТВОД И ЗЕМЛЯ: разбор одного конфликта
Суд по делу «Солнцевского угольного разреза» (https://legalacts.ru/sud/opredelenie-verkhovnogo-suda-rf-ot-05082024-n-303-es24-11977-po-delu-n-a59-53752023/) — хороший пример того, как на практике смешиваются два разных режима: недропользование и земельно-лесные отношения.
Компания пыталась получить лесной участок площадью ~286 га для целей геологического изучения и размещения инфраструктуры в рамках действующей лицензии. Речь шла, в том числе, об отвалах вскрышных пород.
Региональное агентство отказало, сославшись на то, что участок находится за пределами лицензионного контура недр. Предложение стандартное: сначала внесите изменения в лицензию — потом приходите за землей.
Компания пошла в суд и, по сути, строила позицию на том, что после изменений законодательства (в частности, после 2022 года) процедуры предоставления недр и земельных участков были разграничены. А значит, наличие лицензии и утвержденной проектной документации уже должно позволять получать землю без жесткой привязки к границам лицензионного участка.
Но суды всех инстанций заняли иную позицию.
Они последовательно указали, что:
— пользование недрами носит разрешительный характер и жестко привязано к лицензии;
— любые работы, связанные с этим процессом, должны осуществляться в пределах горного отвода;
— если фактически требуется территория за пределами лицензии — это означает необходимость изменения ее границ.
Отдельно суд обратил внимание, что запрашиваемый участок используется для размещения отвалов. А отсыпка отвалов квалифицирована как горные работы, которые должны выполняться в рамках проектной документации и лицензии.
Верховный Суд в передаче жалобы отказал. Тем самым закреплена позиция: нельзя получить лесной участок для нужд недропользования вне границ лицензии без ее корректировки.
Формально спор был про отказ в предоставлении лесного участка. Но по факту суд «затянул» его в плоскость законодательства о недрах.
Рассмотрим далее, можно ли вообще размещать отвалы на территории лицензионного участка.
На мой взгляд, в этом деле суды несколько «подменили» предмет спора.
Фактически спор был не про границы участка недр и не про изменение лицензии. Он был про предоставление земельного (лесного) участка. Это разные правовые режимы, и их смешение здесь сыграло ключевую роль.
Если смотреть на позицию судов, они исходят из жесткой связки:
все, что связано с пользованием недрами → должно находиться в границах лицензии.
Но если посмотреть на профильные нормы, картина сложнее.
По ФНП №505:
п.1002 прямо запрещает размещение отвалов на площадях месторождений, подлежащих отработке открытым способом.
По правилам разработки (приказ №209):
п.10 требует размещать промышленные объекты на безрудных участках или участках с пониженным качеством запасов;
п.12 запрещает действия, ухудшающие качество запасов (при этом прямо указано- размещение отвалов).
Фактически это означает, что в ряде случаев вынос отвалов за пределы контура запасов — не просто допустим, а технологически необходим.
И вот здесь возникает противоречие.
С одной стороны — требования промышленной безопасности и рационального недропользования ,с другой — судебная логика, которая фактически запрещает выход за пределы лицензии без ее изменения.
На первый взгляд — тупик: внутри нельзя, снаружи нельзя, но если посмотреть глубже, проблема не столько в невозможности размещения отвалов, сколько в выбранной правовой конструкции.
Суды рассматривают ситуацию через призму:
«сначала лицензия → потом все остальное». И тут не скажешь о их неправоте, так как в ст. 25.1 Закона о недрах говорится, (https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_343/24258c1537ee9a8dc6a562846a5cc39ece02f55d/) что ЗУ предоставляется только после получения лицензии, регистрации ГО и утверждения ПД.
Однако в системе регулирования есть еще один ключевой инструмент — горный отвод.
И именно через него формируются технические границы горных работ, включая объекты, непосредственно связанные с пользованием недрами.
То есть вопрос можно поставить иначе: не «можно ли размещать отвалы за пределами лицензии», а «как корректно оформить границы горных работ, чтобы такие объекты туда попадали».
Далее рассмотрим, как через механизм горного отвода и его уточнение можно легально решить эту задачу — и почему это может быть более корректный путь, чем попытка идти напрямую через земельное законодательство.
Продолжая логику описанную выше - «тупик» с размещением отвалов на самом деле решается, но не через земельное законодательство напрямую.
Ключ — в корректной работе с горным отводом. В нормативной документации это прямо закреплено.
Согласно п.8 приказа Ростехнадзора №508, при обосновании границ горного отвода учитываются так называемые технические границы горных работ. А это не только контуры залежи.
В них включаются:
— проектные границы горных разработок;
— горные выработки;
— объекты и сооружения, связанные с пользованием недрами;
— границы безопасного ведения работ;
— и иные факторы, влияющие на состояние недр и земной поверхности.
То есть важный момент:
нормативно допускается включение в границы горного отвода не только самой залежи, но и инфраструктуры, непосредственно связанной с разработкой.
А это уже открывает возможность для легализации тех же внешних отвалов — при условии, что они обоснованы в проектной документации как часть технологической схемы разработки.
Дальше включается следующий уровень регулирования.
Согласно ПП РФ №1693 (п.9), изменение границ участка недр в сторону увеличения допускается при наличии обоснованной потребности без прироста запасов.
И отдельно указано основание:
наличие документов, удостоверяющих уточненные границы горного отвода или технического проекта разработки месторождения.
Фактически это означает следующую цепочку:
В проектной документации обосновывается размещение объектов (например, внешнего отвала);
Эти объекты включаются в технические границы горных работ;
На их основе уточняются границы горного отвода;
И уже горный отвод становится основанием для внесения изменений в лицензию по координатам.
Таким образом, мы получаем юридически корректный механизм: не «обойти» лицензию, а расширить ее на основании горно - технического обоснования.
И здесь важный практический вывод: проблема в рассмотренном судебном деле, скорее всего, была не в самом намерении разместить отвал за пределами текущих границ, а в том, что заявитель пошел напрямую через процедуру получения лесного участка.
Без предварительной увязки с:
— проектом разработки,
— горным отводом,
— и изменением координат лицензии.
В текущей правоприменительной практике такой путь почти гарантированно приводит к отказу.
А вот связка: проект → горный отвод → изменение лицензии → земля
выглядит значительно более устойчивой.
И это, по сути, рабочая модель, которую стоит закладывать в проекты заранее, а не пытаться «дотянуть» постфактум.
История с «Солнцевским разрезом» интересна не только судебной позицией.
Если продолжить эту логику чуть дальше, возникает следующий практический вопрос.
Допустим, недропользователь идет по пути, который фактически описан в деле:
получает отказ, не меняет границы лицензии, но при этом в реальности размещает отвал за ее пределами.
И вот здесь включается другой контур регулирования, который суд в этом деле вообще не рассматривал.
На практике такие объекты довольно легко выявляются в настоящее время— в том числе с использованием дистанционного мониторинга. И дальше ситуация оценивается уже не через призму Закона о недрах.
Контроль идет по линии экологического законодательства. Тут уже карты в рукаве у РПН.
И логика там принципиально иная.
Никто не задает вопрос: «а имел ли ты право размещать отвал за пределами лицензии?»
Вопрос ставится так:
«раз отвал существует — оформлен ли он надлежащим образом?»
Проверяется:
— является ли он объектом размещения отходов;
— включен ли в государственный реестр;
— установлены ли лимиты;
— вносится ли плата за НВОС.
И в этот момент возникает прямая связка с рассмотренным судебным делом.
Суд говорит: «нельзя выходить за границы лицензии без ее изменения».
Практика надзора дополняет:
«если ты все-таки вышел — у тебя возникают экологические обязанности».
То есть одно вытекает из другого. Нарушение логики недропользования автоматически «переключает» объект в режим экологического регулирования со всеми финансовыми и административными последствиями.
В итоге формируется довольно жесткая вилка:
— либо ты идешь по корректному пути (проект → горный отвод → изменение лицензии);
— либо получаешь сразу два контура риска:
• по недрам — за выход за границы лицензии;
• по экологии — за неоформленный объект размещения отходов.
И это уже не теоретическая конструкция, а вполне прикладная история из практики.
Так что пути в недропользовании такие же тернистые, как недоизученные контура в местах геологических нарушений.
Будьте аккуратны на развилках, продумывать следующий шаг в текущем законодательстве крайне скромно и недальновидно. Тут надо думать на 10 шагов вперед.