Статус участков недр
На днях недропользователь задал мне вопрос относительно статуса участка недр. У него в лицензии указано:
Участок недр не относится к участкам недр федерального и местного значения.
И, конечно, задал вопрос - что же это значит, если в Законе о Недрах указаны только 2 вида:
Статья 2.1. Участки недр федерального значения
Статья 2.3. Участки недр местного значения
И как бы получается, что иных статусов нет. Действительно это так и существует определенный "пробел" в терминологии, ну или это связанно с тем, что на местных уровнях в обиходе принято применять термин "Федеральное ПИ", если это не ОПИ.
Давайте же разбираться. На примере Цементного сырья, с которым обратился недропользователь за консультацией будет вполне показательно:
С юридической точки зрения здесь три разных «среза», которые легко перепутать:
- статус участка недр (федерального значения, местного значения, «обычный»),
- вид полезного ископаемого (ОПИ / не ОПИ),
- уровень органа, который распоряжается участком (Роснедра / субъект РФ / их комиссии).
Участки недр федерального и местного значения
1. Участки недр федерального значения прямо перечислены в ст. 2.1 Закона «О недрах» (уран, литий, алмазы, крупные нефть/газ и т.п.; плюс критерии по запасам нефти, газа и др.). Это именно «стратегические» объекты, и их перечень официально публикует федеральный орган управления государственным фондом недр (Роснедра).
2. К участкам недр местного значения относятся прежде всего участки, содержащие общераспространенные полезные ископаемые (ОПИ), а также используемые для местных задач (подземные воды для хоз питьевого водоснабжения, стройматериалы локального значения и т.п. — конкретные формулировки даны в законе и разъяснениях Росприроднадзора/субъектов).
То есть дихотомия в законе: «федеральные» (стратегические) и «местного значения» (ОПИ и иные локальные нужды). Все, что не подпадает под критерии ст. 2.1 и не отнесено к местному значению, юридически просто участки недр государственного фонда, без специального статуса «федерального значения» или «местного значения».
Принадлежность и полномочия
Полномочия по лицензированию и распоряжению не полностью совпадают с делением «федеральные/местные», отсюда путаница:
1. По участкам местного значения (ОПИ и связанные с ними участки) перечни формируют органы субъектов РФ, но по согласованию с федеральным органом управления фондом недр (Роснедра или его терорган). Лицензии на ОПИ в большинстве случаев оформляют органы субъекта (МПР, комитет и т.д.).
2. По участкам недр федерального значения лицензирование, изменения границ, переоформление лицензий и т.п. ведет Роснедра на федеральном уровне.
3. По «остальным» участкам недр (не федерального значения и не местного значения) также действует распределение полномочий между центральным аппаратом Роснедр и его терорганами по приказу Минприроды (есть табличный перечень, какие виды ПИ, при каких масштабах — уровень федерации, а какие — уровень тероргана). При этом они юридически не становятся «участками недр федерального значения», просто находятся в ведении федерального органа.
Приказ Минприроды и приказы Роснедр прямо говорят: полномочия территориальных органов не распространяются на участки недр федерального значения, а также на участки с ОПИ и участки местного значения — по ним особый порядок. Одновременно отдельно урегулирован порядок подготовки перечня участков недр «за исключением участков недр федерального значения и участков недр местного значения» — как раз для тех «обычных» участков, которыми распоряжается Роснедра.
Как же надо трактовать «цементное сырье» и прочие не подпадающие ни под одно ни под другое
На нашем примере:
• Сырье для цементной промышленности (известняки, мергели и т.п.) как вид полезного ископаемого обычно не относится к перечню общераспространенных полезных ископаемых (если региональными актами не отнесено в ОПИ). Значит, такой участок не будет участком недр местного значения.
• Одновременно такие месторождения обычно не подпадают под критерии ст. 2.1 по признакам стратегических (если только речь не о специфическом сырье с особыми параметрами), значит, они не являются участками недр федерального значения.
Юридическая трактовка:
• Это «обычный» участок государственного фонда недр, не отнесенный ни к участкам недр федерального значения, ни местного значения.
• Полномочия по лицензированию и распоряжению им закреплены за Роснедрами (центральный аппарат или терорган — по критериям приказа Минприроды/Роснедр о распределении полномочий).
• То, что Роснедра распоряжаются участком, не делает его автоматически участком недр «федерального значения» в смысле ст. 2.1 Закона «О недрах» — статус федерального значения присваивается только по формальным критериям и официально публикуемому перечню.
По сути, существует три группы участков:
1. Участки недр федерального значения (стратегические по ст. 2.1, перечень публикуется).
2. Участки недр местного значения (ОПИ и др., перечни субъектов по согласованию с Роснедрами).
3. Все остальные участки недр (цементное сырье, обычные руды, печки там всякие формовочные, глины тугоплавкие и т.п.), которые не имеют специального статуса «федеральные» или «местного значения», но ими управляет федеральный орган (Роснедра) и его территориальные органы по внутреннему распределению полномочий.
А еще, в силу совместного приказа МПР и Роснедр № 807/22 (https://docs.cntd.ru/document/727535401) порядок подготовки перечней участков недр распространяется на участки, за исключением участков недр федерального значения и участков недр местного значения, что подтверждает наличие самостоятельной категории участков недр, находящихся в ведении Роснедр, но не обладающих статусом ни федерального, ни местного значения.
В книге Виталия Мельгунова «Теоретические основы горного права России» отмечается, что между участниками недр федерального значения (ст. 2.1) и участками местного значения (ст. 2.3) Закона о недрах фактически образуется «правовая зона»: большинство участков, распоряжаемых Роснедрами, ни к чему из этого не относится. Автор предлагает рассматривать их как участки общего совместного пользования, находящиеся под федеральным контролем, и закреплять за ними единый правовой режим в будущем Горном кодексе РФ, чтобы ликвидировать пробел в действующей классификации.
То есть «федеральность» в смысле «кто выдает лицензию» и «федерального значения» в смысле ст. 2.1 — разные плоскости.
В нашей терминологии цементное сырье — это участок федерального ведения, но не «участок недр федерального значения».
Хочу отдельно отметить книгу Виталия Мельгунова «Теоретические основы горного права России». Для меня это один из немногих трудов, где проблема размытого статуса таких участков не просто зафиксирована, а аккуратно разложена по полочкам и увязана с практикой работы Роснедр и органов власти разных уровней.
Автор книги — Виталий Дмитриевич Мельгунов, юрист, кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой горного, земельного и экологического права РГУ нефти и газа (НИУ) имени И. М. Губкина. Это действующий практик и исследователь в сфере правового регулирования недропользования, энергетического права, охраны окружающей среды и налогообложения, с опытом ведения дел в арбитражных судах.
Мы уже сотрудничали лично с Виталием Дмитриевичем в рамках совместного аудита и решения большой проблемы предприятия, и я полностью доверяю его экспертности.
Он поделился со мной своей презентацией, где подробно раскрывает идею «общего совместного режима» участков недр и обосновывает её через реальный механизм коллегиального отнесения участков к тем или иным категориям. Термин "совместный, общий" исходит из того, что в комиссии принимающей решения, представлены все государственные органы, в том числе и субъекты, таким образом решение коллегиальное (совместное).
Виталий предлагает назвать и описать тот самый серый сегмент участков, который сегодня выпадает из прямой конструкции статей 2.1 и 2.3 закона о недрах, но фактически формируется решением комиссий с участием и федеральных, и региональных/муниципальных органов как Участки недр с общим правовым режимом (совместного ведения).